Любимов Алексей Павлович
Первый Вице-президент СПП
Заместитель главного ученого секретаря Президиума Российской Академии Наук. Доктор юридических наук, профессор. Главный редактор Парламентского научно-практического журнала «Представительная власть — XXI век». Государственный советник РФ 1 класса.
Доктринальные подходы к продовольственной безопасности России.
Продовольственная безопасность – одна из важнейших основ обеспечения национальной безопасности России в целом. Пищевая промышленность неразрывно связана с Российским сельским хозяйством которое в последние годы развивается по простой амплитуде: если хорошая погода – значить будет урожай, но возникает проблема, что с ним делать, а если засуха или проливные дожди – урожая нет. Впрочем, даже хороший урожай убирают лишь частично. Вот статистика (по официальным данным Минсельхоза за 2000 год): из валового сбора зерна, составившего 65,5 млн. т, под снег ушло или было утрачено иным образом, около 10 млн. т. (в денежном выражении – 1 млрд. долларов США).
В неурожайном 1998 году (48 млн. т.) пропало меньше, причём ровно во столько раз, во сколько был ниже урожай. Причины известны: не хватило
удобрений (отсюда такая зависимость от природы – при том, что на наших просторах есть очень урожайные зоны, способные компенсировать, к примеру, низкие показатели засушливых) и техники. Рекордные потери зерна – это, помимо прочего, показатель того, что валовой сбор зерна тех лет достиг предела, и при тогдашней оснащённости крестьяне не смогли предложить, а государство – заложить больше в пресловутые закрома Родины.
Кроме того, аграрное производство во многих странах с более благоприятным климатом дотируется, потому что крестьянским, фермерским хозяйствам трудно найти свободные средства для долгосрочных масштабных вложений. А между тем хорошая сельхозтехника стоит недешево. Обновить парк сельхозтехники российские хозяйства самостоятельно не могут, нужна помощь государства. В бюджете разных лет на эти цели предусматривается недостаточно средств. При этом средства должны были дойти до хозяйств через коммерческие банки, определяемые тендером. Однако и здесь, конечно же, не обходится без проблем.
Для Российской Федерации, регулярно
попадающей в состояние социально-экономического и финансового кризиса, проблема обеспечения
продовольственной безопасности оказываются
настолько острой, что под угрозой оказываются жизнь и здоровье людей, национальная безопасность и суверенитет страны, спокойствие и социальный мир в обществе. Это определяет объективную необходимость на законодательном уровне определить основные направления государственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, и в кратчайшие сроки положить начало созданию правовой базы, регулирующей планирование по восстановлению аграрного сектора, насыщению рынка страны необходимыми и доступными для населения продуктами питания.
Реформы, проводимые в агропромышленном комплексе с начала 90-х годов прошлого века, были направлены, главным образом, на развитие рынка и создание более открытой экономики. Они прямым или косвенным образом затронули те факторы, которые определяют спрос на продовольствие, тем самым оказав существенное влияние на потребителей
продовольствия. Произошли существенные изменения в сельскохозяйственной политике, что непосредственно затронуло производителей продовольствия. Была принята такая модель рыночных отношений, которая основана, в основном, на либерализации экономических отношений, прежде всего, – это система ценообразования, уход государства от регулирования межотраслевых связей, сокращение социальных гарантий. Как показывает практика, её реализация вызвала ряд негативных организационно¬
экономических и социальных последствий. В публикациях отечественных экономистов освещаются различные аспекты негативных последствий проводимых реформ и их влияния на снижение обеспечения продовольственной
безопасности страны. К ним относят:
– во-первых, упрощённое понимание рынка и рыночных отношений как элементарной системы, основанной на свободной купле-продаже,
исключающей какое-либо государственное
регулирование. На практике это привело к нарушению межотраслевых отношений, резкому ухудшению паритетности цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, устойчивому спаду и невыгодности производства в большинстве хозяйств;
– во-вторых, преобладающим стал устаревший подход к формированию структуры субъектов рынка. Утверждается, что на свободном рынке могут эффективно функционировать только частные собственники. Во многом это послужило основанием для принятия законодательных актов, направленных на ускоренную реорганизацию государственных и коллективных предприятий без учёта их реальной эффективности, на массовое создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Это привело, в частности, к преувеличению роли личного подсобного хозяйства в продовольственном обеспечении страны. В то же время отечественная и зарубежная практика подтвердила положение о том, что на рынке может и должен выступать любой собственник – частный, коллективный, кооперативный, государственный;
– в-третьих, основу эффективности
агропромышленного производства в рыночных условиях определяют не столько институциональные изменения, сколько уровень и масштабы использования достижений научно-технического прогресса, качества производственного капитала, квалификация
работающих, их заинтересованность в достижении высоких конечных результатов;
– в-четвёртых, был допущен уравнительный подход к формированию рынка товаров и услуг, вне зависимости от их народнохозяйственной значимости. В результате макроэкономические факторы стали оказывать негативное воздействие на формирование продовольственного рынка, что обострило падение реального уровня доходов населения, инфляцию, привело к массовым неплатежам. Оказалась заниженной роль постепенности и последовательности развития новых экономических отношений, учитывающих природу развития аграрного
производства.
Таким образом, практика перехода к рынку в аграрной сфере России показала несовершенство и неприемлемость целого ряда положений и методов формирования рыночной экономики.
Социально-экономическое положение в России по- прежнему оставляет желать лучшего. Можно сказать, что сегодня «основные угрозы экономической безопасности России, в большей степени, сдвигаются в распределительную сферу, при сохранении ранее появившихся угроз в реальном секторе экономики и высоком уровне криминализации, особенно финансово¬банковской сферы».
Правительство России, палаты Федерального Собрания Российской Федерации ежегодно
рассматривают предложения агропромышленного сектора о мерах по преодолению критического положения в сельском хозяйстве и обеспечению продовольственной безопасности страны, выражают свою крайнюю обеспокоенность сложившейся в агропромышленном комплексе ситуацией. Регулярно в Государственной Думе проводятся парламентские слушания, посвящённые проблемам обеспечения продовольственной безопасности страны: о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд; о мерах по улучшению снабжения населения продуктами питания отечественного производства; по стабилизации потребительского рынка; о качестве и безопасности пищевых продуктов и т.п. Неоднократно палаты парламента РФ принимали постановления,
направленные на обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации.
В 2000 году парламентом Российской Федерации был принят Федеральный закон от 02.01.2000 г. № 29- ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», внесенный депутатами Государственной Думы Бурдуковым А.Т. и Илюхиным В.И. ещё в 1996 году. Закон раскрывает содержание таких основополагающих понятий как продовольственная безопасность и независимость Российской Федерации, и их обеспечение, продовольственный кризис, необходимый уровень производства продуктов питания.
Сформулированы понятия «жизненно важных продуктов питания», «физиологических норм питания», а также «физической и экономической доступности продуктов питания для населения страны». В целях обеспечения продовольственной безопасности и государственного контроля рынка продовольствия Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим законом наделяются необходимыми полномочиями. В частности, – это касается вопросов разработки и реализации федеральных целевых программ обеспечения продовольственной безопасности,
управления государственным продовольственным резервом, а также составления баланса необходимого и фактического уровней производства продовольствия, являющегося базой для планирования производства жизненно важных продуктов питания.
Указанный Федеральный закон разработан в соответствии с нормами международного права и положениями «Всеобщей декларации прав человека», принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1949 году, а также «Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания», одобренной резолюцией 3348(ХХ1Х) Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1974 года.
В прежней «Концепции национальной
безопасности Российской Федерации» и новой редакции документа «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», введённой Указом Президента РФ, подчеркивается, что
«национальные интересы в экономической сфере являются ключевыми». Вместе с тем, «в сфере экономики угрозы носят комплексный характер и обусловлены, прежде всего, существенным
сокращением валового внутреннего продукта, снижением инвестиционной и инновационной активности и научно-технического потенциала, стагнаций аграрного сектора, разбалансированием банковской системы, ростом внешнего и внутреннего долга, тенденций к преобладанию в экспортных поставках топливно-сырьевой и энергетических составляющих, в импортных – продовольствия и предметов первой необходимости».
Продовольственная безопасность – одна из важнейших составляющих национальной
экономической безопасности. Суть её заключается в обеспечении населения страны продовольствием за счёт внутренних ресурсов, то есть «достижения такого потенциала сельскохозяйственного производства (рабочей силы, семян, обрабатываемых площадей и пр.), при котором в критической ситуации можно быстро повысить производство продовольственной продукции». Кроме того, «необходим стратегический периодически обновляемый запас продовольствия. Целесообразно создание запасов, как центральным правительством, так и органами местного самоуправления, сельскохозяйственными
организациями, пищевыми предприятиями, каждой семьей. Одним из основных факторов
продовольственной безопасности является укрепление правительственной информационной службы по вопросам формирования спроса и предложения товаров на внешнем и внутреннем рынках».
Важную роль в этом играет политика продовольственной безопасности, строящаяся на принципах разумного сочетания уровней
самообеспеченности и импорта при условии международного сотрудничества и приложения усилий для создания гарантий обеспечения отечественным продовольствием населения страны. Для правового обеспечения проведения такой политики, ведущие ВУЗы страны работают над обоснованием методических подходов, с помощью которых можно научно обосновать размеры необходимого
ассортимента продуктов питания и инвестиций для их производства, определить пороговые значения системы показателей самообеспеченности продовольствием населения, экономической безопасности страны, объема необходимых инвестиционных ресурсов по снабжению населения каким-либо видом продовольственных товаров. Показатели, величины которых оказались ниже порогового значения, являются критическими. Отдаление от пороговых значений тех или иных показателей может свидетельствовать о нарастании угрозы социально-экономической стабильности
общества и о вступлении экономики и общества в зону нестабильности и социальных конфликтов, то есть о реальном подрыве экономической безопасности. Из этого следует, что важным моментом в обеспечении продовольственной безопасности, как важнейшей составляющей национальной экономической
безопасности, является проведение государственной политики продовольственной безопасности на основе научно-обоснованных, взвешенных подходов,
опирающихся не только на анализ существующих реалий, но и на научный прогноз.
По мнению ведущих экономистов страны, в политике обеспечения страны продовольствием необходимо опираться не столько на импортные поставки, сколько на развитие собственного сельскохозяйственного производства и внутреннего рынка сбыта. В частности, первоочередными должны стать подготовка и принятие федеральных программ на будущий период. Основными мероприятиями этих программ могут быть, к примеру, запуск не загруженных, но потенциально работающих мощностей, не требующих капитальных вложений; повышение качества семенного материала; широкое использование современных технологий; улучшение материально-технического обеспечения производства, хранения и переработки овощей и фруктов; развитие научного и информационного обеспечения.
Однако среди учёных, политиков нет до сих пор единого мнения о сущности экономической категории «продовольственная безопасность». Сходятся в одном: продовольственная безопасность является комплексным понятием, содержащим, как минимум, два смысла. Первый связан исключительно с экономическим процессом продовольственного обеспечения населения страны. Второй – вызван важностью
продовольственного обеспечения для поддержания национальной экономической безопасности в её внутреннем и внешнем проявлениях.
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации предусматривает способность государства гарантировать удовлетворение потребностей населения в продовольствии на уровне, обеспечивающем его нормальную жизнедеятельность. Государственная стратегия продовольственной
безопасности, как составная часть национальной безопасности, направлена на создание условий для повышения уровня и качества питания населения, гарантирующих мир и спокойствие в обществе.
Доктрина продовольственной безопасности определяет цели, задачи, принципы и государственную стратегию её обеспечения. Необходимость решения сложной многоаспектной задачи обеспечения страны продовольствием, безусловно, предполагает
скрупулезный поиск путей и средств её решения.
По мнению специалистов, в этой области , достижение продовольственной независимости России является стратегически важной задачей и требует принятия программы мер государственной поддержки агропромышленного производства, закрепленной в законе об обеспечении продовольственной
безопасности и связанных с ним законодательных актах. Надежному обеспечению России
продовольствием способствовало бы принятие коллективных мер в целях наполнения
продовольственного рынка стран СНГ. Выработка коллективного подхода стран СНГ к решению задач продовольственного обеспечения требует создания таможенного союза, формирования внутреннего рынка зерновых и прочих сельскохозяйственных товаров.
Вопросы национальной безопасности занимают важное место в концепциях национальной безопасности большинства экономически развитых стран, где уже давно приняты соответствующие законы,
государственные стратегии и программы. При этом в мировом сообществе вопросы международной продовольственной безопасности находятся на повестке дня, начиная с 70-х годов прошлого века. В декабре 1974 года Генеральная ассамблея ООН одобрила разработанные на основе рекомендации
Продовольственной и сельскохозяйственной
организации ООН «Международные обязательства по обеспечению продовольственной безопасности в мире». Функции наблюдения и сбора информации по данной проблеме были возложены на Комитет по продовольственной безопасности Совета при ООН.
За последние двадцать-тридцать лет были разработаны и применены на практике концепции и эффективные национальные стратегии
продовольственной безопасности в таких странах- импортерах продовольствия, как Япония, Южная Корея, страны ЕС. Например, Япония и Европейский Союз придерживаются концепции продовольственной безопасности, предусматривающей поддержание достаточного продовольственного самообеспечения с использованием государственной поддержки .
Всё вышесказанное выдвигает на первый план необходимость научного обоснования и тщательной проработки основных положений концепции национальной продовольственной безопасности с учётом основных элементов механизма взаимодействия
продовольственного комплекса.
Анализ итогов реформирования наглядно показал, что реформы выполнили лишь одну функцию: они разрушили (и довольно основательно)
социалистическую систему хозяйствования. Но взамен ничего достойного пока ещё не создано. Шоковая приватизация привела к тому, что удельный вес государственного сектора с 99 % снизился до 30 %; 70 % российского внутреннего национального продукта приходится на долю частного сектора. Шоковая терапия с её огромным разрушительным зарядом привела к тому, что сегодня продовольственный сектор в России практически разрушен. Возникли и продолжают действовать такие кризисообразующие факторы, как тотальный дефицит инвестиций, передел
собственности, разрушение хозяйственных связей, ценовой диспаритет, развал инфраструктуры, угрожающий рост импорта продовольствия и средств защиты растений.
Такой негативный результат реформирования может быть объяснен, в частности, тем, что институциональные изменения носят, прежде всего, политический характер.
В связи с этим особую значимость приобретает создание действенной и эффективной законодательной базы, на которую должно опираться становление социально-рыночных отношений в продовольственном комплексе России. За последнее время в стране был принят ряд законов, указов Президента России и постановлений Правительства РФ, направленных на совершенствование механизма функционирования продовольственного комплекса и АПК.
Одним из важнейших законодательных актов является, безусловно, Земельный кодекс. Утвердив закон о введении в действие главы 17 Гражданского кодекса, Государственная Дума сделала ещё один шаг по пути формального разрешения купли-продажи земли, то есть превращения её в полноценную частную собственность.
Большое значение имеет Постановление Правительства РФ «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия на 2013 – 2020 годы». Но эту
программу уже нужно дополнять инновационными проектами (подпрограммами) опережающего развития. И такие проекты есть. Это, например, представленная ещё в 2017 году группой учёных инновационный проект (концепция) средств защиты растений. Проект потерялся в аппаратах ряда министерств. Аппаратчикам из министерств наверно кажется, что учёные выходят со своими инновационными проектами несвоевременно, но так не считает Президент и правительство России .
Однако, несмотря на обилие законопроектов, законодательных и нормативных актов (приняты законы, направленные на расширение имущественной поддержки малого и среднего бизнеса, на поддержку развития АПК и создание условий для развития в РФ органического сельского хозяйства), регулирующих механизм функционирования продовольственного и агропромышленного комплексов в целом, проблема создания прочной и эффективной законодательной базы правового регулирования АПК не утратила своей актуальности и значимости, так как одни законы и постановления не работают в полной мере, остаются на бумаге, другие идут в разрез интересам потребителей, а ряд актуальных отечественных проектов застряло в министерствах.